新中国什么时期政协具有人民代表大会性质?
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  从1949年中国人民政治协商会议成立到1954年全国人民代表大会召开之前的5年时间里,由于通过普选成立国家权力机关人民代表大会的条件还不成熟,人民政协曾经代行人民代表大会的职权,在建国初期的国家政治生活中发挥了特殊的历史作用。人民政协代行人大职权是新中国建立初期的社会形势发展的必然结果,也是中国共产党探索新中国自己的民主道路的最初尝试。人民政协代行人大职权,是由于建国初期的人民政协代表了全国人民的意志,具有代表全国人民的性质。人民政协代行人大的职权,具体体现在中央层次的政协全体会议和地方层次的省、市、县的各界代表会议上。随着国家形势的变化和中国共产党的政策方针的转变,人民政协代行的人大职权也发生变化,并最终结束了自己的历史使命。

  一、人民政协代行人大职权的政治内涵

  1949年9月21日到30日中国人民政治协商会议第一届全体会议召开,毛泽东宣布:“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础上召开的,它具有代表全国人民的性质,它获得全国人民的信任和拥护。因此,中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”〔1〕P306这次会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定,“在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”,“在普选的地方人民代表大会召开以前,由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权”〔1〕P482-483。人民政协代行人大职权的规定正式载入国家根本大法。

  《共同纲领》同时规定:“中华人民共和国的国家政权属于人民,人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”〔1〕P481这表明新中国的政权组织形式,是人民代表大会制,人民政协只是在特殊条件下暂时行使人民代表大会的职权。1949年8月26日周恩来讲到人民政协时指出,“第一届政协代行全国人民代表大会职权,本身并不是人民代表大会”〔2〕P186。“代行职权的是全体会议,经常起作用的是全国委员会、常务委员会,这是统一战线组织”〔2〕P187。周恩来还强调:“在全国各地方未能实行普选以前,中国人民政治协商会议和它的地方委员会分别执行全国和地方的人民代表大会的职权”〔2〕P53。因此,具体说来,人民政协代行人大的职权是指:人民政协全体会议代行全国人大的职权,地方各界代表会议代行地方人大的职权。

  人民政协代行人民代表大会的职权,从根本上说,在于人民政协从成立到中国第一部宪法的颁布这一时期,“代表了全国人民的意志”〔2〕P79,“具有代表全国人民的性质”〔2〕P61。与地方的各界代表会议相对而言,全国政协“实际上是一个全国各界人民代表会议”〔2〕P27,“事实上具有了全国人民代表大会的性质”〔3〕P33。

  按照规定,人民代表大会由普选产生,以区域代表为主,以工人、农民、知识分子、领导干部、军队代表为主体构成,充分体现无产阶级的性质和地位。人民政协由协商产生,以党派和界别代表为主,由各党派、无党派人士和各界别的有影响的代表人士组成,体现人民民主统一战线的广泛性。而第一届人民政协的全体会议明显具有人民代表大会的某些特点。从政协组成人员来看,参加政协的代表,有党派代表、区域代表、军队代表、团体代表、特邀代表5大类,在全部的662名代表中,共产党的代表加上各方面代表中的共产党员约占44%,民主党派代表约占30%,工人、农民代表占24%,无党派民主人士约占2%。从这里的组成可以看出,区域代表和军队代表实际上是体现人民代表大会的组成特点,以工农群众及其代表中国共产党占了多数,同样是反映人民代表大会的比例构成。政协组成的代表性,体现了全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体和一切爱国民主力量的大团结,“本质上是全国人民的代表大会”〔1〕P301,“具有全国人民代表大会的性质”〔2〕P46。

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